Панацея чи провал: досвід запровадження накопичувального рівня пенсійної системи в різних країнах світу

У жовтні цього року народні депутати після тривалих публічних дискусій і конфліктів прийняли пенсійну реформу, ініційовану прем'єром. Тим не менш, в більшості своїй реформа стосувалася змін дії у нинішній солідарній пенсійній системі, тоді як такий важливий аспект як обов'язковий накопичувальний рівень згадувався лише у планах на 2019 рік. У Кабміні розраховують, що до другого рівня залучать іноземні пенсійні фонди. Як би там не було, але другий рівень пенсійної системи буде дуже витратним і сприймається експертами неоднозначно. Delo.UA спробувало розібратися, як такі проблеми вирішувалися в інших країнах, а також які існують механізми запровадження другого рівня пенсійної системи. Латиноамериканський експеримент

Питання другого рівня пенсійної реформи — обов'язкових накопичувальних відрахувань громадян — є досить новим не стільки для України, скільки для всього світу. Вперше таку систему ввели в 1980-му році в Чилі, і протягом семи років вони були єдиними в світі, хто зважився на цей крок. Перші 20 років до такого підходу приєднувалося не так вже й багато країн (на сьогоднішній день другий рівень пенсійної системи діє у 36 країнах світу). Серед них можна визначити частково перетинаються дві групи: заможні країни ОЕСР, а також більшість країн Латинської Америки.

Останні стали можливістю поглянути на можливі результати пенсійної реформи для країн, що розвиваються, з огляду на ризики вразливих економік з проблемами державного управління. Результати по регіону істотно відрізняються. Якщо піонери обов'язкових накопичувальних пенсійних фондів, Чилі та Перу, показали хороші результати, то в інших країнах виникли проблеми з імплементацією. У Колумбії та Мексиці пенсійна реформа призвела до того, що замість зростання загальнонаціонального пенсійного фонду, він почав поступово скорочуватися, тоді як громадяни Аргентини і Болівії опинилися під тиском піднялися податкових ставок, що не додало популярності системі, а також призвело до часткової тінізації доходів.

Разом з тим більшість країн відчуло непрямий вплив новостворених пенсійних фондів, фактично дали життя місцевим фондовим ринкам.

Величезний ресурс для інвестицій був також по різному використаний, залежно від моделей управління цими фондами (державні/недержавні, а також залежно від можливостей зовнішніх інвестицій), але все ж він оживив фінансову активність в країнах регіону.

У звіті ОЕСР з приводу пенсійних реформ в Латинській Америці організація визнала наявність проблем у введенні "другого рівня", проте підкреслила, що проблеми полягають не стільки в системі, скільки в її імплементації. Експерти зазначили необхідність чіткого вибору між однією з двох моделей: централізованої з мінімальною кількістю державних накопичувальних фондів, або ж конкурентного — з максимально простим доступом фондів до ринку. Проміжні варіанти не дозволяють здешевити обслуговування накопичень для громадян через ефект масштабу і соціальні програми, ні через конкуренцію. Крім того, повинна бути забезпечена максимальна прозорість інвесторів для підтримки довіри вкладників — інакше система має великі ризики послужити приводом для догляду доходів працівників у тінь. І нарешті держава повинна забезпечити регуляторні та комунікаційні передумови для діяльності фондів. Перше забезпечить максимальну легкість активності як фондів, так і інвесторів, а друге ознайомить населення з перевагами і недоліками тих чи інших способів накопичення. Прагнучи до Євросоюзу — досвід Польщі

Самі терміни першого, другого і третього рівня (pillars) пенсійної системи були визначені Всесвітнім банком у 1998 році. Це було пов'язано зі спробою центрально-європейських країн провести структурні реформи з мінімальними ризиками для населення. Проведення пенсійної реформи стартувало практично у всіх країнах регіону — від досить розвинених Чехії та Словенії, до більш кризових Румунії і Болгарії. Незважаючи на відмінності в передумовах, країни об'єднували євроінтеграційні прагнення і величезні проблеми з негативним приростом населення, що підштовхувало їх до якомога скорішого зміни пенсійної системи. Зміни були подібні у всіх країнах, тому показовим можна вважати досвід Польщі, де реформа пройшла за самим стандартним умовам.

До реформи пенсійна система Польщі підійшла з поганими передумовами і важким спадщиною стабілізаційних змін початку 90-х. Головною мотивацією реформи 1999-го стало скорочення держвитрат на пенсії, хоча побічні ефекти у вигляді виникнення ринку капіталу також бралися до уваги. Особливістю польської пенсійної реформи став широкий рівень її підтримки як серед еліт, так і серед простих громадян. До того ж її не намагалися міняти виходячи з політичної кон'юнктури. Так, реформу початок лівоцентристський уряд, проте навіть після приходу до влади правих реформа тривала згідно з графіком. Крім того, введення другого рівня широко підтримувався "Солідарністю", що додало довіри до змін. Розподіл між першим та другим рівнем пенсійної системи спочатку було зрушено в бік другого, без поступового підвищення його питомої ваги.

В цілому центрально-європейські країни взяли за основу ту саму чилійську схему, додавши до неї перехід від солідарної системи, добровільний накопичувальний рівень, а також розширивши охоплення соціальної пенсії на деякі групи працівників (шахтарі, фермери тощо) В деяких країнах регіону апробувалася система страхових платежів, однак пізніше вона зводилася до безпосередньо накопичувальній системі.

Важкі передумови, успіх попередніх реформ і бажання приєднатися до ЄС змусило уряду перейти на накопичувальну систему з максимальною швидкістю.

Це допомогло позбутися від пастки старіння населення в майбутньому, здатної зробити реформу дуже дорогий для населення. Однак ця ж поспішність викликала чималі проблеми для держав у найближчому майбутньому.

Не витримали натиску

Після першої хвилі реформ наприкінці 90-х, у 2010-2012 регіон охопила нова хвиля — пов'язана з коригуванням негативних наслідків від реформи. Задані співвідношення солідарної та обов'язкової накопичувальної системи (або ж занадто швидкий темп зростання цього співвідношення на користь другого рівня) призвели до істотного тиску пенсійних фондів на державний бюджет.

Країни прорахувалися з обсягом соціальних пенсій, а також з кількістю людей, що залишилися на солідарній системі з причини віку (для них перехід на накопичувальну систему був би вже недоцільним).

Так чи інакше багато країн почали коригувати свої програми з урахуванням нових реалій, часто протидіючи масштабного внутрішнього тиску.

Друга хвиля реформ почалася в Чехії, де протягом шести років з 2010 здійснювалися постійні коригування другого рівня, а також перегляди категорій потрапляють під соціальне пенсійне забезпечення. У 2011 практично одночасно запустилися перегляди у пенсійних системах Румунії, Словаччини та Польщі. Поляки вирішили з 2012 року зменшити збір на другий рівень з 7,3% аж до 2,3%. При цьому ставку вирішили поступово піднімати до 2,8% в 2013 і продовжувати щорічне підвищення до 3,5% у 2017. Таке кардинальне зниження ставки на другий рівень було здійснено для паралельного підняття внеску в перший рівень до 5%, однак до 2017-го воно повинно було опуститися до 3,8%. Також була реформована система оподаткування для третього рівня пенсійної системи (добровільних накопичень). Цим уряд сподівався стимулювати компенсацію скорочення питомої ваги другого рівня, при цьому поповнивши дефіцит, створений дірою в першому рівні.

Подібні корективи до реформи були внесені також у Словаччині та Румунії, де, як і в Польщі, влада зіткнулася з великим опором з боку суспільства і політиків, раніше имплементировавших цю реформу. Однак незважаючи на розмови про "відкат" реформи, ці зміни більш схожі на коригування з поправкою на економічні можливості країни. Більш того, експерти Світового банку припускають, що такі корективи, навпаки, допоможуть швидше досягти більшого охоплення пенсіонерів саме через накопичувальну систему.

Куди гірше події обернулися в Угорщині, де в 2010 році вирішили тимчасово відмовитися від вже введеного другого рівня. У 2011-му в Будапешті змінили риторику на "заморожування" (що означало фактичне припинення існування накопичувальної системи, однак формально гроші на рахунках закріплювалися за людьми в разі введення системи знову). Такі рішення були прийняті для подолання бюджетного дефіциту, що з'явився в тому числі і з-за зростаючої дірки в пенсійному фонді країни. Однак такі дії загрожують боляче вдарити по країні в майбутньому, коли старіння населення дасть ще більш очевидні результати. Тоді солідарна система виявиться ще більшим тягарем на держбюджет, а простору для маневру на перехід до другого рівня може стати значно менше. Від нафтодоларів до накопичень

Ось у кого вистачає простору для запровадження другого рівня пенсійної системи, так це у петрократий з високим рівнем доходу від продажу енергоресурсів. У цьому сенсі не є винятком і Казахстан, де ще з 1998-го року розпочали свою пенсійну реформу з переходом на триступеневу систему (паралельно з Центральною Європою). Зараз у Казахстані близько 8 мільйонів чоловік мають рахунки другого рівня, а близько 50 тисяч рахунки третього рівня. Фактично в державі повністю імплементована система обов'язкових накопичувальних рахунків. При цьому перший рівень фінансується напряму з державного бюджету, а не прив'язується до прямого податку з доходів громадян. Другий рівень формується наступним чином: 10% від свого доходу вносить сам працівник, а ще 5% від щомісячного доходу працівника можуть оплачуватися з боку роботодавця у разі важких або шкідливих умов праці.

При цьому в країні зберігається різний пенсійний вік для жінок і чоловіків (58 і 63 роки відповідно), а також існує досить широкий спектр соціальних пенсій. Все це забезпечується переважно саме завдяки тому, що левову частку витрат спрямовано безпосередньо на державний бюджет, який має чималі доходи від зборів з видобутку енергоресурсів.

Менш успішна історія запровадження другого рівня сталася в іншій багатою на енергоресурси країні — Росії. Там раніше введена трирівнева система потрапила під перегляд у 2013-2015 роках. Тоді трудова пенсія (солідарна система) була замінена на страхові платежі. Таким чином, змінилася формула розрахунку пенсії для першого рівня, а громадянам дали вибір між страховою системою або ж накопичувальної. При цьому ставки для накопичувальних внесків становили 6%, тоді як страхова частина не потрапляла під податок. Сама реформа викликала певне здивування у частині експертного середовища, так як фактично відмовилася від паралельної дворівневої системи, давши можливість вибирати тільки одну з альтернатив (при накопичувальної, однак, внески в солідарну систему залишалися).

В підсумку через нерозуміння серед населення, а також низької конкуренції між фондами складно констатувати вдале проведення реформи навіть у випадку масового вибору накопичувальної системи.

Україна, безумовно, затримала свою пенсійну реформу, анонсуючи її початок лише через 20 років після того, як ці кроки були пройдені її сусідами. Проте в цьому і криється певна перевага — ми можемо глянути на реформу в еволюційній ретроспективі, зрозуміти, де криються небезпеки і виклики. Безумовно, якщо держава планує введення другого рівня вже до 2019 року, то ці ризики повинні бути прораховані вже зараз. Інакше Україна ризикує поповнити список невдалих кейсів, замість створення ще однієї історії успіху.

Категория: Красота